Гражданские слушания – что это такое?

А.Карпов, директор Центра экспертиз ЭКОМ  

Недавно во время обсуждения перспектив сотрудничества НКО С.-Петербурга моя коллега отвергла одно из предложений простым доводом: «это не демократично». Хотя реплика была сделана тоном, не предполагающим дискуссии, я все же рискнул задать вопрос: «А как отличить «демократично» от «не-демократично»?

Демократия в сознании многих ассоциируется с выборами. А выборы, в свою очередь – с голосованием. Поэтому триада «равный доступ – выборы – голосование» является таким же лежащим на поверхности ответом на вопрос о демократии, как Пушкин – ответом на просьбу назвать великого русского поэта. Между тем, и голосование, и выборы – всего лишь процедуры, которые призваны обеспечить участие индивида в контроле за деятельностью власти любого уровня. А задача демократии как способа управления состоит в том, чтобы предоставить каждому возможность участвовать в выработке государственных решений, которые затрагивают его законные права и интересы.

Воплощением идей прямой демократии являются различные процедуры, в ходе которых решение принимается «простыми гражданами», а не чиновниками, не экспертами, и даже не выборными политиками. Общим в этих процедурах является то, что граждане на добровольной основе жертвуют своё время для глубокого знакомства с документами и различными точками зрения, а также сравнительно небольшое число участников и строго кодифицированный процесс. Одной из наиболее «стандартизированных» процедур прямого участия граждан в управлении являются Гражданские Жюри. Гражданское жюри – это аналог суда присяжных, перед которым поставлены вопросы, касающиеся той или иной политики местного, регионального или национального уровня. Вопросы формулируются органом власти, который должен принять решение. Жюри выносит «вердикт» в виде развернутых рекомендаций. Метод жюри обладает рядом характеристик, которые обеспечивают доверие к вынесенному решению со стороны граждан и органов власти. К числу важнейших черт метода относятся независимость, репрезентативность, информированность и глубокое обсуждение (подробнее см. http://www.ecominfo.spb.ru/conferences/index.php?id=70 или http://doc.nscs.ru/Citizens%20Jury.doc). Органы власти не обязаны соглашаться с рекомендованным решением, но поскольку это «решение всех жителей» принятое в ходе публичной, гласной процедуры, скорее всего, итоговое решение будет находиться в русле того, что предложено в ходе слушаний.

Репрезентативность является основным принципом формирования состава жюри. Состав группы из 18-20 человек подбирается так, чтобы в ней были представлены разные социально-демографические группы в пропорциях, характерных для местного сообщества, а также различные заинтересованные группы по отношению к рассматриваемой проблеме. Репрезентативность заменяет всеобщность участия, а столкновение интересов и позиций обеспечивает глубокую и неравнодушную дискуссию.

Однако не менее важным условием успеха любой процедуры общественного участия является мотивация и общественный интерес. Поэтому на жюри обычно выносятся вопросы, которые уже получили публичный резонанс и вызвали широкую общественную дискуссию. А что делать, если проблема пока латентна или в силу своей масштабности выходит за пределы круга интересов «среднего гражданина»? Значит ли это, что решение таких проблем следует оставить узкому кругу экспертов правительственных или неправительственных структур?

Предлагаемая ЭКОМ процедура Гражданских слушаний в своих основных чертах воспроизводит Гражданские жюри (http://www.jefferson-center.org/citizens_jury.htm) или европейские Конференции по достижению консенсуса (http://www.tekno.dk/subpage.php3?survey=16&language=uk). Однако Гражданские слушания обладают двумя оригинальными характеристиками:

• во-первых, гражданская компетентность в качестве основного принципа отбора участников;
• во-вторых, независимый аудит процесса подготовки и проведения мероприятия.

 

В ситуации, когда обсуждаемая проблема не воспринимается населением как непосредственная угроза личному благосостоянию, может оказаться достаточно трудно найти в случайной выборке действительно мотивированных добровольцев, готовых потратить 4-5 дней на изучение документов, лекции экспертов и дискуссии, да еще и взять на себя ответственность за рекомендации. Поэтому Гражданские слушания собирают в качестве участников людей, признающих свою гражданскую ответственность и лидерскую позицию. Это могут быть выпускники различных программ подготовки лидеров бизнеса или некоммерческих организаций. Это также могут быть участники сетевых объединений – бизнес-клубов, профессиональных сообществ или сетей НКО.

Важным требованием в отборе становится личный опыт, багаж реализованных дел, который должен свидетельствовать об умении брать на себя ответственность. Предлагаемый принцип отбора позволяет, кроме всего прочего, рассчитывать, что участники слушаний будут подготовлены к командной работе, поскольку тренинги командной работы, как правило, входят в любую программу лидерской подготовки. В то же время сохраняется глубинный смысл процедуры гражданского жюри: центральной фигурой на слушаниях являются «простые граждане», представители общества, а не заинтересованных организаций.

Несмотря на описанные преимущества, отказ от случайного выбора участников, основанного на научном подходе, неизбежно вызывает снижение доверия к процессу и его результатам. Да и без этого можно ожидать скептическое или настороженное отношение к любой процедуре выработки решений либо со стороны представителей власти, либо со стороны профессиональный сообществ, лидеров общественного мнения, либо со стороны граждан. Преодолеть барьер недоверия призван независимый (от организаторов) аудит процесса, который, в идеале, должен выполняться широко известной и профессиональной аудиторской фирмой. Задача аудитора заключается в том, чтобы удостовериться в строгом соблюдении декларированных принципов отбора участников, отсутствии давления на экспертов и свидетелей, представленности различных точек зрения и свободе выражения мнений участниками. Отчёт аудитора о соблюдении принципов гражданских слушаний является публичным документом.

Таким образом, Гражданские слушания – это одна из технологий прямого вовлечения граждан в планирование масштабных решений. Применение Гражданских слушаний позволяет приблизить общество к консенсусу по сложным и противоречивым вопросам, затрагивающим множество различных интересов. Кроме того, этот метод, как и близкие по смыслу Гражданские жюри, конференции, позволяет органам власти понять, какова будет позиция информированной и активной общественности после начала реализации того или иного проекта. Не следует сбрасывать со счетов то, что любое решение имеет, кроме рациональной, ещё и эмоциональную, нравственную сторону. Сила рекомендаций Гражданских слушаний в том, что они позволяют по новому взглянуть на моральные проблемы, связанные с выбором предлагаемых политических решений.