Совет при президенте подготовил доклад об обращении с отходами

Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека подготовил проблемную записку, посвященную проблемам утилизации мусора.

ПРОБЛЕМНАЯ ЗАПИСКА

к специальному заседанию Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека на тему: «Обеспечение права граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду при обращении с отходами потребления»

Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее – Совет) обращается к теме обращения с отходами потребления, рассматривая ее в контексте обеспечения гарантированных Конституцией РФ прав каждого на охрану здоровья и на благоприятную окружающую среду. Совет полагает, что решение проблемы отходов требует объединения усилий государства и гражданского общества, производителей и потребителей товаров и услуг, муниципальных властей, образовательных учреждений, субъектов общественного контроля и т.д.

1. Правовое регулирование сферы обращения с отходами

В 2014 г. в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998 № 89-ФЗ (далее – Закон об отходах) были внесены изменения, направленные на модернизацию сферы обращения с отходами в Российской Федерации. Планировалось, что в результате формирования правоприменительной практики будут достигнуты следующие цели: снижение образования отходов; внедрение системы раздельного сбора отходов, в т.ч. опасных; максимальный возврат отходов в производственный цикл; сокращение объемов отходов, направляемых на полигоны.

В п. 2 ст. 3 Закона об отходах закреплены (в порядке приоритетов с учетом минимизации неблагоприятных воздействий на окружающую среду и оптимизации эффективности использования ресурсов при предотвращении образования отходов и обращении с ними) основные направления государственной политики в сфере обращения с отходами:

- максимальное использование исходных сырья и материалов;

- предотвращение образования отходов;

- сокращение образования отходов и снижение класса опасности отходов в источниках их образования;

- обработка отходов;

- утилизация отходов;

- обезвреживание отходов.

Кроме того, в новой редакции Закона об отходах предусмотрены лицензирование, расширенная ответственность производителя (далее – РОП), экологический сбор и работа регионального оператора.

Законом об отходах установлена обязательность разработки и принятия на региональном уровне территориальных схем обращения (далее – ТСО) с отходами, в том числе, с твердыми коммунальными отходами (далее – ТКО).

В ходе выездных заседаний Совета было отмечено, что ТСО, разработанные в субъектах Российской Федерации, за исключением ТСО Пермского края, выполнены с нарушениями Закона об отходах, поскольку предусматривают неуклонный рост объемов образования отходов, что противоречит указанным выше приоритетам государственной политики. Вместе с тем, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования были согласованы все ТСО, не имеющие целевых показателей и мероприятий по снижению образования отходов.

В ТСО Пермского края поставлена задача по снижению образования отходов, а также трехкратного роста доли утилизируемых (используемых) отходов к 2026 г. с учетом ориентированности на извлечение вторичного сырья у источника образования отходов для его дальнейшего вовлечения в производственный цикл и минимизацию объемов захоронения отходов; утвержден порядок внедрения раздельного сбора с целевым индикатором «доля населения, охваченного раздельным сбором, %», предусматривающим ежегодное увеличение инфраструктуры раздельного сбора отходов. На территории Пермского края в качестве перспективной принята система раздельного сбора в три контейнера.

2. Технологические решения проблемы обращения с ТКО

В сложившихся условиях перед органами государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации основной задачей при формировании нормативно-правовой базы по обращению с ТКО является минимизация издержек – финансовых, временных, операционных.

Альтернативой захоронению мусора как наиболее распространенному, но не самому практичному ввиду объективной ограниченности территориальных ресурсов, способу обращения с ТКО предполагается сжигание отходов, однако данный вариант также имеет свои недостатки (выработка токсичных золы и шлака, также требующих последующего захоронения; сложности в поиске финансовых ресурсов для строительства мусоросжигательных заводов (далее – МСЗ) на муниципальном и региональном уровне.

Практика показывает, что наиболее оптимальной схемой переработки смешанных ТКО является: «сортировка – механико-биологическая обработка смешанных отходов – прессование смешанных отходов – захоронение» (с извлечением вторичного сырья и снижением газообразования и объемов ТКО, подлежащих размещению на полигонах).

Массовое внедрение раздельного сбора ТКО по фракциям: «сухие», «влажные» и «неперерабатываемые» позволит осуществить перевод деятельности уже созданных предприятий по сортировке и механобиологической переработке отходов на прием раздельно собранных отходов, в результате чего последовательная работа с единым потоком отходов превратится в схему параллельной обработки трех различных видов отходов с минимизацией соответствующих финансовых издержек. Последовательная схема переработки смешанных отходов позволяет сократить объемы отходов в 8 раз (до 12,3% от первоначального количества), в то время как переработка уже рассортированных отходов – в 25 раз (до 4%).

Затраты на сжигание 1 кубометра мусора при снижении объемов ТКО до 10% от первоначальных на 50% превышают затраты на переработку смешанных отходов и примерно на 600% – раздельно собранных отходов, что свидетельствует о низкой экономической эффективности данного метода.

3. Нарушения прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду при обращении с ТКО

В Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека поступают многочисленные обращения граждан Российской Федерации, связанные с жалобами на обращение с ТКО. Наибольшую обеспокоенность граждан вызывают планы строительства новых полигонов ТКО и мусоросжигательных заводов.

В частности, граждан беспокоит потенциальное нарушение их прав на благоприятную окружающую среду, создание дополнительной антропогенной нагрузки в местах их постоянного проживания и отсутствие объективной и адекватной информации о планах строительства потенциально экологически опасных промышленных объектов по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Вопросы функционирования существующих полигонов ТКО, а также связанные с планами по строительству новых полигонов по захоронению ТКО, ранее уже вызывали определенную социальную напряженность. В частности, в 2008 г. в результате действий инициативной группы населения городского округа Мытищи Московской области, выразивших протест в отношении строительства МСЗ в черте населенного пункта, удалось обратить внимание муниципальных органов власти на необходимость реализации эффективной и экологически оправданной схемы обращения с отходами, предусматривающей раздельный сбор и переработку отходов в полезную продукцию. В целях сокращения объемов захоронения отходов и снижения негативного воздействия на окружающую среду Совет депутатов г.о. Мытищи принял муниципальную программу перехода на раздельный сбор бытовых отходов, предусматривающую поэтапное закрытие всех мусоропроводов и создание инфраструктуры для раздельного сбора отходов в многоквартирных домах. В результате реализации программы до 80% всех мусорных площадок городского округа Мытищи оборудовано инфраструктурой раздельного сбора ТКО, на полигоне «Коргашино» создана станция сортировки и компактирования отходов, что позволило снизить объем захораниваемых ТКО до 10-15% без строительства нового полигона и сжигания отходов.

Представляется, что ТСО Республики Татарстан и Московской области, не проходившие Государственную экологическую экспертизу, не учитывают озабоченность населения. В данных документах отражаются целевые показатели, свидетельствующие о максимально широком распространении уничтожения ТКО посредством применения технологий сжигания, что подтверждается наличием в ТСО проектных мощностей по генерации энергии за счет сжигания ТКО.

Рабочей группой по обращению с отходами Экспертного совета при Министерстве экологии и природопользования Московской области была проведена экспертиза ТСО Московской области, заключением которой от 25.10.2016 г. подтверждено, что «территориальная схема Московской области противоречит действующим нормативно-правовым актам, стандартам и правилам, не учитывает принципиальные аспекты схемы обращения отходов в Московской области и должна быть доработана до представления на утверждение Правительству Московской области». Вместе с тем, документ доработан не был, а само указанное заключение не получило надлежащей оценки профильных органов государственной власти.

В ТСО Московской области декларируется создание системы мер по внедрению пилотных проектов по раздельному сбору отходов, однако прогнозные показатели свидетельствуют об отрицательной динамике объемов утилизации при блокировке вторичной переработки и одновременном резком росте мощностей для термического обезвреживания отходов при появлении мощностей по генерации энергии.

ТСО Московской области предусматривает проектные мощности для ТКО, поступающих из г. Москвы: «Текущие и перспективные потребности в обезвреживании и размещении отходов Московской области и г. Москвы возможно обеспечить за счет строительства 4-х мусороперерабатывающих заводов мощностью 700 тыс. т. каждый. [...] Половина мощности заводов будет зарезервирована для термического обезвреживания ТКО, поступающих из Москвы». Вместе с тем, сама ТСО не отражает количественных позиций в отношении ТКО, поступающих из г. Москвы. При этом, в ТСО г. Москвы не заложены целевые показатели по сбору и извлечению вторичного сырья, не предусмотрены мероприятия по внедрению раздельного сбора отходов.

Целевые показатели ТСО Московской области не предусматривают развитие системы сбора опасных отходов, образующихся у населения и попадающих в состав ТКО (ртутные приборы, химические источники тока, лекарства, лакокрасочные отходы и т.д.). Обезвреживание таких опасных отходов путем сжигания несет опасность для жизни и здоровья населения и способно причинить значительный вред окружающей среде.

Согласно данным Министерства строительства Республики Татарстан (письмо №01-10-1155 от 24.01.2017г.), из 600 тыс. тонн отходов в год, планируемых к поступлению на МСЗ, на сжигание будут отправлены только отходы, прошедшие сортировку (90% от общего объема), что свидетельствует, в противоречие с приоритетами государственной политики в данной сфере, о приоритете сжигания ТКО над иными способами утилизации отходов на территории Республики Татарстан.

На сегодняшний день складывается тенденция превалирования методов термического обезвреживания ТКО над иными.

Основными методиками, направленными на формирование у населения благоприятного отношения к распространению МСЗ в субъектах Российской Федерации, являются:

- сопоставление двух типов объектов по утилизации отходов – МСЗ и свалок без комплексного сравнительного анализа преимуществ раздельного сбора отходов (далее – РСО) в контексте реализации приоритетов государственной политики в сфере обращения с отходами, предусмотренных п. 2 ст. 3 Закона об отходах;

- доведение до населения информации о необходимости дополнительных мощностей генерации электрической и тепловой энергии без учета существующего в России профицита энергии в 20 ГВт (письмо Минэкономразвития России № 31143-НП/ДО7);

- использование доводов об отсутствии необходимости дальнейшего использования существующих свалок при игнорировании того факта, что в процессе эксплуатации МСЗ образуются зола и шлак в объеме до 30% от первоначального объема мусора, однако имеющие уже более высокий класс опасности и требующие размещения на специализированных полигонах;

- игнорирование позитивного опыта обращения с ТКО с последующей реализацией вторичного сырья, вовлечения населения и изменения модели потребления в ряде субъектов России (Республика Мордовия, Республика Удмуртия, Оренбургская область, Пермский край и т.д.);

- попытки обращения к успешному зарубежному опыту использования МСЗ без учета специфики исторически сложившихся моделей сбора и утилизации ТКО, а также уровня рециклинга. Закрепление за МСЗ статуса объектов для «снижения негативного воздействия отходов на окружающую среду» приводит к дальнейшему предоставлению им государственной поддержки посредством применения «зеленого» тарифа (постановление Правительства Российской Федерации от 28.02.2017 г. № 240, распоряжения Правительства Российской Федерации от 28.02.2017 г. № 354-р, № 355-р) в ущерб программам по возобновляемым источникам энергии, таким как солнечная, ветряная, гидроэнергетика и др.

Вместе с этим, в Коммюнике Европейской комиссии COM (2017) 34 final от 26.01.2017 г. содержатся рекомендации о нежелательности поддержки функционирования существующих МСЗ и отсутствии необходимости строительства МСЗ в регионах, где они ранее отсутствовали. МСЗ рассматривается как препятствие к устойчивому развитию во всех его аспектах в рамках выполнения задачи повышения объемов возврата отходов в производственный цикл как необходимого условия перехода к циклической экономике.

Резюмируя вышесказанное, Совет приходит к выводу о необходимости всестороннего и открытого обсуждения перспектив государственной политики в сфере обращения с отходами при широком участии структур гражданского общества.