Национальная лесная политика или как мост строить будем — вдоль или поперек?

В конце ноября прошлого года начался процесс обсуждения национальной лесной политики. Тогда председатель Общественного экологического совета при Федеральном агентстве лесного хозяйства Виктор Масляков подчеркнул, что вопрос Национальной лесной политики имеет большое значение для лесного комплекса страны. По его словам этот документ должен «определить курс отрасли, напрямую зависящий от правильности принятых совместных решений».

К вопросу выработки лесной политики в России приступали и в 90-ых годах, и в начале 2000-ых. Однако, тогда попытки ничем не завершились. В данный момент, отмечают в Рослесхозе, поводов для разработки стратегии накоплено достаточно: это и переоценка роли леса, и новые методы профилактики лесных пожаров, и изменение статуса федеральных органов управления лесами. Сформированная рабочая группа уже к январю наступившего года начала активно обсуждать структуру и содержание проекта политики.

Однако прежде, чем вдаваться в детали, надо определиться, чего мы ожидаем от национальной лесной политики. На эту тему наверняка есть изрядное количество научных трудов и даже рекомендации по разработке. Но, с учетом богатого советского и чисто российского опыта, есть изрядный риск, несмотря на все эти благие пожелания, получить результат согласно известному анекдоту: «что ни пытаемся делать – всё автомат Калашникова выходит».

Каким получится этот документ - скоро узнаем. От себя, с учетом нашего опыта работы с лесным сектором по линии общественных природоохранных организаций, хотелось бы обратить внимание на некоторые очень важные моменты, которые должны быть отражены в национальной лесной политике.

1. Прежде всего, необходимо спуститься с небес на землю, разобраться с нагромождением мифов, сильно искаженными данными как о состоянии лесов страны, так и о том, что с ними происходит (действительно ли «Россия великая лесная держава»? уточнить реальные запасы древесины с учетом экономической доступности, реальные площади лесных пожаров и т.д. и т.п.).

Средства - информационная открытость, дискуссии, использование дистанционных методов, независимые оценки и показатели, включая опросы общественного мнения.

2. Необходимо жестко настаивать на том, что система управления лесным хозяйством России - это не чиновничья контора и не объект для бюрократических экспериментов, а структура, отвечающая за состояние лесов, в том числе и за то, чтобы леса не горели, а граждане России не задыхались регулярно в дыму лесных и торфяных пожаров.

Участвуя в анализе содержания интернет-сайтов региональных государственных органов управления лесами, мы с изумлением обнаружили, что в заметном числе случаев в их содержании отсутствует раздел «деятельность».

На сайте может быть информация о структуре, полномочиях, кадрах, регламентах предоставляемых госуслуг, участии в спортивной и культурной жизни, но не о том, что реально эта структура делает! Например, для того, чтобы леса не горели. Оказывается, структура многих интернет-сайтов региональных органов управления лесами просто не предусматривает ответа на этот вопрос.

3. Государственная система управления лесами должны быть подотчетна. Понятно, когда во все большем числе регионов на сайтах органов управления исчезает раздел «деятельность», отчитываться несколько сложно. Но нужно.

Пример может подать Рослесхоз, начав выпускать и размещать в Интернет ежегодный доклад «Состояние лесов России в …. году». Постепенно этот опыт должен дойти и до регионов, в ряде которых площадь лесов превышает площади нескольких стран Европы.

4. Граждане России должны знать и понимать, в каком состоянии находятся леса страны, что с ними собираются делать. Лесные планы, лесохозяйственные регламенты «должны быть доведены до такого состояния, чтобы их было не стыдно показать народу» и размещены в Интернет.

Должно быть налажено обсуждение этих планов, причем не как разовое мероприятие, а как постоянный процесс. Граждане должны иметь удобный доступ к нормативным актам, оперативной информации (прежде всего, лесопожарной), иметь возможность постоянного диалога с государственными органами управления лесами.

5. В лесном хозяйстве приоритет должен быть перенесен с «обеспечения принципов устойчивого и неистощительного лесоводства» или «обеспечения народного хозяйства древесным сырьем» на усиление естественной устойчивости лесных экосистем. В связи с прогнозируемыми глобальными изменениями климата эта тема будет все более и более актуальна. Катастрофические лесные пожары, мощнейшие вспышки размножения вредителей, массовые усыхания древостоев будут происходить все чаще и сильнее. Проблема эта становится все более острой во всем мире.

По мере сил и возможностей лесное хозяйство России должно пытаться повысить устойчивость лесов к этим факторам, а лесопромышленный комплекс – адаптироваться к работе в этих новых условиях.

Очевидно, что приоритетной является реанимация нынешний единой государственной системы охраны лесов от пожаров, которая находится в состоянии «пациент скорее мертв, чем жив»

6. Проблема приватизации лесов, видимо, неизбежна. Призывы задержать этот процесс успеха иметь не будут - уж очень высока стоимость некоторых лесных земель. Тем не менее, необходимо сделать все, чтобы общественно важные функции лесов не были полностью принесены в жертву «арендно-приватизационным» интересам. Прежде всего от «приватизаторов» необходимо защищать пригородные леса, рекреационные, экологически ценные. Нам не известно о каких-либо попытках разработки лесных планов регионов на основе концепции «экологического каркаса территории» и аналогичных самых современных мировых концепции лесного хозяйства.

7. «Дрова - народу!»

В настоящее время процедура получения разрешения на заготовку дров в ряде ситуаций доведена до полного паралича. Например, просто любой желающий (например, решивший отдохнуть в лесу, дачник, который с удовольствием подобрал бы сушину или жердину с ближайшем лесу), не имеет возможности легально заготовить кубометр-другой сухостоя или хотя бы валежа, хотя весь лес вокруг может быть им завален.

Органы местного самоуправления имеют очень ограниченные права на реальное участие в планировании и управлении лесами, организации их использования.

На фоне деградации государственной системы управления лесами этот будет приводить к все более частым и активным попыткам взять «взять власть в свои руки», либо к нарушению существующей законодательно-нормативной базы. Если следовать ей буквально, то любой, кто бросает в костер полено диаметром более 4 см, которое уже не будет считаться хворостом, автоматически становится нарушителем. Про более «тяжелые» злодеяния, типа валки сухостоя для костра, мы уже не говорим.

Такая искусственная криминализация вполне нормального (при соблюдении правил пожарной безопасности) поведения посетителей леса ни к чему хорошему не приведет.

8. Проблема многочисленных и могучих административно-бюрократических барьеров, возведенных действующим Лесным кодексом, к сожалению, отнюдь не исчерпывается проблемами с заготовкой гражданами дров. Малый лесопромышленный бизнес, искусственно загоняемый в аренду (раньше загоняли в колхозы - теперь на аренду лесов) после отмены продажи леса на корню. фактически лишился доступа к сырьевой базе. В результате сложился огромный «серый сектор» использования древесины заготавливаемой «для личных нужд граждан».

Различного рода чиновники активно работают, чтобы прикрыть и эту лазейку. Если это случится, — каким образом малые лесопромышленные предприятия смогут получить доступ к древесному сырью? Зачем искусственно лишать людей возможности заготавливать лес легально?

Еще более изумительная ситуация сложилась с заготовкой пищевой продукции леса. Загнав всю эту деятельность в разряд «предпринимательской», авторы Лесного кодекса создали еще одну огромную «серую зону», в которой оказались сотни тысяч граждан, которые дополняют свой заработок за счет заготовки и продажи пищевой продукции леса. Зачем это надо было делать? Ведь даже суровый Налоговый кодекс исключил этот дополнительный заработок от обложения подоходным налогом.

Процедуры легального доступа к лесным ресурсам должны делать жизнь малого бизнеса и граждан России более легкой и интересной, а не становиться бюрократическим кошмаром и коррупционной кормушкой. В противном случае мы можем стать свидетелями ситуации, когда призыв «Дрова - народу!» может перерасти в гораздо более серьезный лозунг «Леса - народу»!

К местным жителям, малому бизнесу могут еще присоединить добровольцы, которые в 2010 году были вынуждены активно заняться проблемой лесных пожаров, и которых чиновники тут же начали загонять в «бюрократическое стойло» законом «О добровольной пожарной охране»

Может быть, национальной лесной политике имеет смысл с самого начала пойти по пути решения этих социальных проблем, не дожидаясь, пока требования «Леса - народу!» начнут появляться на митингах?

После перечисления этих, на наш взгляд, очень важных конкретных требований рассмотрим процесс разработки национальной лесной политики в целом.

Вариант первый, в который может свалиться национальная лесная политика – это превращение ее в традиционный набор «хотелок». Пример документов такого рода - различные государственные программы, федеральные целевые программы, концепции развития и тому подобное, то лесного хозяйства, то лесной промышленности до как можно более далекого года. Общая особенность подобной продукции - ее оторванность от реальности, и, как следствие, невыполнимость.

Автору этой статьи во время работы в Госкомлесе СССР в 1988-89 гг. пришлось потрудиться над проектом подобного документа. В процессе работы ему пришлось фантазировать, чем будет заниматься лесное хозяйство Литовской ССР в 2000 году, или какие объемы лесозащитных мероприятий понадобятся в 2005 году в Армянской ССР. Понятно, что всем этим планам было суждено просуществовать до 1991 года, после которого не стало ни СССР, ни Армянской, ни Литовской, ни остальных советских социалистических республик. В получившихся независимых государствах леса, и, в определенной степени, лесное хозяйство сохранились. Но они стали уже не советскими и отнюдь не социалистическими.

Несмотря на все перемены, склонность к буйному фантазированию на лесные темы у нынешнего российского руководства сохранилось в полной мере. Где-то в середине 2000-х годов СМИ загудели от величественных заявлений не только партийных руководителей (тут понятно – какой с них спрос), но и самого высокого уровня правительственных чиновников. Леса России могут дать стране 30 млрд долларов в год! Нет, целых 50 млрд долларов в год!! Кто больше?! 100 млрд долларов в год!!! На этом уровне фантазий решили приостановиться.

Это составило бы около 40 % всей мировой торговли лесной продукцией, на рынке которой новоявленных российских лесопромышленных «гигантов» отнюдь никто не ждал. Но эти мелочи как-то не обсуждались. Под эти опьяняющие воображение перспективы начали принимать правительственные решения, активно «реформировать» государственную систему управления лесами, чтобы она не мешала достижению нового «светлого будущего».

В итоге экспорт круглого леса был «прихлопнут», десятки тысяч человек, жившие за счет этого, были вынуждены заняться чем-то другим. Десятки тысяч бывших работников государственной системы лесного хозяйства также оказались на улице. Но взамен ни бурного роста российского лесного сектора, ни новых могучих ЦБК почему-то не появилось. И, как следует из заявлений представителей лесопромышленного бизнеса, в ближайшее время не появится.

Таким образом, при разработке национальной лесной политики у нас есть риск свалиться в изготовление очередной порции «хотелок» (Минэкономразвития отгрузит полный набор руководящих указаний по этой части), на этот раз с «гарниром» в виде участия неправительственных организаций.

Есть и другой вариант подобных документов, в определенной степени противоположный чиновничьим «хотелкам», но по результатам от них существенно не очень отличающийся. Это документы стиля Организации Объединенных Наций (ООН), смысл которых можно кратко обозначить как «хорошо бы, хорошо бы нам слона поймать большого!».

Ввиду высокого и дипломатического уровня выработки подобного рода документов, в них, как правило, отсутствуют конкретные обещания и показатели, за провал выполнения которых будет все-таки неудобно. Зато их обычно украшают огромным количеством всяких красивых вводных слов, определениями терминов, которых будут придерживаться высокие договаривающиеся стороны и тому подобным продуктом. В итоге, рискнувший начать изучение этих документов читатель быстро теряет способность понимать, о чем идет речь.

В качестве умеренного примера такого документа можно привести текст принятой в 1992 году в Рио-де-Жанейро «Конвенции о биологическом разнообразии» (http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/biodiv.shtml )

Итак, Договаривающиеся Стороны:

• сознавая непреходящую ценность

• сознавая также большое значение

• подтверждая, что сохранение…

• вновь подтверждая, что государства …

• подтверждая также, что государства…

• будучи озабочены тем, что биологическое ….

• осознавая общую нехватку информации …

• отмечая, что необходимо предвидеть…

• отмечая также, что в тех случаях…

• отмечая далее, что основным условием

• отмечая далее, что принятие мер

• признавая большую и традиционную

• признавая также жизненно важную роль женщин …

• подчеркивая значение и необходимость …

• признавая, что путем предоставления …

• признавая далее, что требуется специальное…

• отмечая в связи с этим особые условия …

• признавая, что сохранение биологического…

• признавая, что экономическое и социальное…

• сознавая, что сохранение и устойчивое…

• отмечая, что в конечном итоге…

• желая укрепить и дополнить…

• преисполненные решимости сохранить…

в конце концов кое о чем договорились.

Далее после определения терминов следует уже несколько менее пафосный набор благих пожеланий. Это был далеко не самый «клинический документ». Впоследствии приходилось сталкиваться с документами ООН, где раздел «отмечалок», «сознавалок», «подтверждалок», «призывалок» и «желалок» был гораздо более обширным.

Прошедшие после Рио-92 двадцать лет показали, что благие пожелания, содержавшие хоть как-то измеряемые показатели, в основном оказались невыполненными. Да, определенные положительные изменения наблюдались, да была проведена большая работа. Однако объявленные благие цели достигнуты не были.

При работе над национальной лесной политикой России есть риск свалиться в декларативный пафос на тему глобального значения российских лесов, их важности для мирового сообщества, выполнения международных конвенций и т.п. и т.д. — и там «утонуть».

Дополнительная «засада» - обсуждение терминов. Это дело полезное и нужное. Более того, иногда раздел «термины и определения» оказывается самым интересным и содержательным во всем документе. Но этот процесс настолько интересен и увлекателен, особенно, когда за дело берутся специалисты, что попытка договориться о чем-то может кончиться 101 заседанием рабочей группы по выработке общей терминологии.

Наверно имеет смысл постараться избежать этих двух вариантов и попытаться понять, что нас ожидает в ближайшее десятилетие, что полезного в этих условиях можно надеяться сделать как для лесов России, так и для нас с вами.

Возражения о том, что леса растут долго, а потому разрабатывать лесную политику надо отнюдь не на десять лет, а хотя бы на полвека, не выглядят убедительными. Конечно, какие-то общие благие пожелания будут верны и на полвека, и на столетия. Например, о том, что леса должны быть. А вот какая должна быть лесистость - 15, 30 или 50 % — уже будет сильно зависеть от конкретных обстоятельств. Мы с трудом можем предполагать, что будет через 10 лет, не говоря о 2030 или 2050 гг. Единственное, что сейчас очевидно - ситуация в России очень сильно поменяется. А потому в рамках Лесной политики рассуждать о том, какими должны быть леса России в 2050 или хотя бы в 2030 гг., наверно, будет малопродуктивно. Пройдет 10 лет, можно будет оценить, что произошло, что происходит, — и после внести коррективы в документ. Конечно, если в итоге получится документ более содержательный, чем торжественные декларации в стиле ООН.

Для того чтобы обоснованно пытаться выстраивать национальную лесную политику хотя бы на ближайшие 10 лет, надо попытаться спрогнозировать общую картину социального и экономического развития страны. И далее, уже на этой основе, разрабатывать свои пожелания и предложения по лесной части.

В противном случае уже прозвучавшие призывы увеличить объем государственного финансирования лесного хозяйства, восстановить государственную лесную охрану, профессионализм государственной системы управления лесами, не допустить приватизации лесов (лесных земель) и т.д. и т.п. будут выглядеть как очередной набор благих пожеланий, не увязанных с существующей, и, тем более, с надвигающейся реальностью.

Есть масса прогнозов «социально-экономического развития России», отличающихся, в основном, степенью «научной» фантастичности (в зависимости от количества докторов наук или академиков участвовавших в их разработке). Понятно, что этот «научный продукт» учитывать надо, но внося в него существенные поправки с опорой на простой житейский смысл. Опираясь именно на него, мы попробуем представить простейший сценарий дальнейших событий, который по-английски называется «business as usual», и на русский наиболее точно переводится «…как всегда».

Итак, как известно, 4 марта 2012 года в России должен произойти второй этап социального эксперимента «слаще ли хрен редьки»?

Для национальной лесной политики это вряд ли будет иметь существенное значение, поскольку согласно опросам мнения сотен специалистов в области лесного хозяйства, которые в последнее время регулярно проводятся на «Лесном форуме», средняя оценка роли В.В. Путина в развитии лесного хозяйства равна «минус 4» (шкала от плюс 5 до минус 5), а А.Д. Медведева - «минус 2,7». Тут уж, в соответствии с народным опытом, для лесного сектора точно приходится ожидать, что «хрен редьки не слаще».

Результаты опросов относительно изменения ситуации в лесном хозяйстве, проводимых на форуме все последние 5 лет, показывали, что она ухудшается, хотя, казалось бы, куда более? Тем не менее, ощущения у специалистов лесного хозяйства именно такие.

Опросы об изменении квалификации руководителей лесного хозяйства за последние 10 лет дали следующие показатели: катастрофически ухудшилась – 52 %, заметно ухудшилась – 38 %, без изменений или даже улучшилась - 9 %.

Мы размышляли, как бы подипломатичнее выразиться насчет прогноза в области правоприменения и социальной обстановки в стране в целом. Неожиданно, перед самым проведением Круглого стола на помощь пришло Министерство внутренних дел РФ. 16 декабря 2011 года оно вывесило на своем сайте для общественного обсуждения замечательный документ «Проект государственной программы Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности»» и «Распоряжения Правительства Российской Федерации о ее утверждении» http://www.mvd.ru/mvd/documents/expprojects/show_100129/.

Остается только цитировать эти чеканные строки:

«Рост социальной напряженности прогнозируется и из-за снижения авторитета государственной власти, связанного в значительной степени с высоким уровнем коррупции, а также поверхностностью и декларативностью мер по обеспечению правового контроля деятельности политических и экономических элит».

Прогноз четкий и однозначный:

«Прогнозируется, что в ближайшие 3-5 лет неблагоприятные криминогенные факторы продолжат проявлять себя усилением криминальной опасности для населения страны, увеличением массива преступлений, совершаемых в общественных местах, ростом отдельных видов преступлений как против собственности, так и против личности, криминальной алкоголизацией и наркотизацией населения, разрастанием коррупции». Коротко, убедительно и ясно. Лучше не скажешь.

Несколько загадочно правда звучит:

«Также в плановом периоде негативное влияние на состояние социально-экономической ситуации в стране могут оказывать последствия аномальных природных явлений». Что это значит - непонятно. То ли граждане России начнут бунтовать при продолжении удушающих газо-дымовых экспериментов в связи с лесными и торфяными пожарами, то ли что они займутся этим, если из-за «реформы ЖКХ» зимой дома останутся без тепла.

Труженики системы МВД откровенно высказывают свое отношение к проведенной над ними реформе:

«Наряду с этим необходимо учитывать возможные риски в достижении целевых индикаторов, обусловленные проводимым реформированием органов внутренних дел Российской Федерации и изменением законодательства. В среднесрочной перспективе негативное влияние на конечные результаты будут оказывать структурная реорганизация, в ходе которой принципиально изменено организационное построение, перераспределены функциональные связи и ликвидировано значительное число органов внутренних дел районного уровня, а также отток кадров с учетом 20% сокращения сотрудников органов внутренних дел и повышения квалификационных требований к сотрудникам полиции». Нас убеждали, что переименование милиции в полицию и ее аттестация резко улучшат качество работы правоохранителей. А оказывается, все будет совсем наоборот.

Таким образом, можно быть уверенными, что социальная и криминальная обстановка в России в ближайшие годы будет оставаться бурной и интересной.

Такой же будет ситуация в экономике. Российский «нефтегазовый запой», особенно усилившийся благодаря резкому росту мировых цен на нефть и газ после 2000 года, неизбежно будет переходить в фазу тяжелого похмелья.

«Газпром», обеспечивающий около четверти российского экспорта, в ближайшие год-два за счет инерции достигнет пика, после чего начнется его бодрое движение на дно. Причины - конкуренция на мировом рынке с нетрадиционными источниками природного газа (прежде всего сланцевым), сжиженными природным газом, самоподрывание своих позиций на европейском рыке, отсутствие сколь-нибудь заметных перспектив в Китае (конкуренция с газопроводом из Туркмении, перспективными поставками сжиженного природного газа из Австралии).

Позиции нефтяного сектора (более двух третей российского экспорта) несколько более прочны, но также недолговечны. Основные проблемы - истощение сырьевой базы и резкий рост риска крупных катастроф, особенно на акваториях добычи и перевозки нефти и нефтепродуктов (Черное и Балтийское моря, Арктика).

В финансовом плане можно достаточно уверенно утверждать, что достигнут пик нефтегазовых доходов, и их дальнейшего бурного роста, такого, как в прошедшее десятилетие, больше не будет.

Активизировавшиеся в последний год выступления на тему «модернизации» российской экономики, перевода ее на «инновации», как всегда ничем серьезным не кончатся. За прошедшие 12 лет, несмотря на огромные дополнительные нефтегазовые доходы, в этой области ничего серьезного сделано не было.

Совершенно непонятно, отчего что-то начнет меняться. Попытка создания анклавов ума, инноваций и деловой порядочности на фоне уверенно обещанных со стороны МВД РФ роста социальной напряженности и усиления криминальной опасности в связи с «высоким уровнем коррупции, а также поверхностностью и декларативностью мер по обеспечению правового контроля деятельности политических и экономических элит» будет обречена на провал. Достаточно ярким примером в этом плане становится инновационная зона «Сколково» тут же переименованная знатоками этого вопроса в «Скольково».

В этих условиях неизбежно продолжение уже идущей полным ходом «утечки мозгов», тем более что старые (Западная Европа, Япония, США) и новые (Китай, Южная Корея, Малайзия) конкуренты в поле инновационной экономики отнюдь не стоят на месте, а за последнее десятилетие двигались гораздо более высокими темпами, чем Россия.

Исходя из этих предпосылок в сценарии «как всегда» нетрудно догадаться о грядущих приоритетах финансовой политики России на ближайшее десятилетие:

1. «Роспил» (см http://rospil.info/, см. также иногда http://www.sledcom.ru/, или http://genproc.gov.ru/), причем в ускоренных темпах, поскольку «нефтегазовый запой» кончается.

2. Улучшение финансирования «силовиков» для стабилизации социальной обстановки.

3. «Детские радости» в виде Олимпийских игр, чемпионатов мира по футболу, новых «домиков в деревне» (ценой по миллиарду долларов и более), приятные подарки в виде миллиардных контрактов «друзьям» и так далее.

4. Если п.2. не будет помогать - популизм в виде выездов на места очередных бунтов местного населения, раздача мелких подачек и крупных обещаний.

К чему столь долгое «предисловие» для дальнейших действий по разработке «Национальной лесной политики»? Ее надо делать исходя из следующих базовых ожиданий:

• Руководство и кадры останутся, как были, и лучше не станут.
• Денег на лесное хозяйство как не было, так и не будет. Скорее всего, из лесов будут пытаться выжимать еще - за счет приватизации лесов, и, прежде всего, лесных земель
• "Аномальные природные явления" - в том числе, катастрофические лесные и торфяные пожары как были, так и будут

Неужели все так скучно и грустно? Грустно - «да», но «скучно» - нет. Период продвижения России по сценарию «как всегда» не будет очень долгим. Какие-то радикальные перемены, причем, в переделах ближайшего десятилетия просто неизбежны. Их неизбежность определяется завершением периода «нефтегазового запоя» и перехода в стадию «нефтегазового похмелья».

Дальнейшая деградация может происходить еще весьма небольшое время, после чего российская государственная машина, если она собирается продолжить свое существование, будет просто вынуждена начать реформирование. Это объективные природно-ресурсные и экономические факторы, на которые, конечно, могут существенно повлиять различного рода социальные процессы (например, особо выдающиеся махинации с результатами выборов, которые внезапно вызовут массовый взрыв народного возмущения и т.д.)

Таким образом, скорее всего у нас впереди еще несколько лет деградации, а затем возникнет традиционная для России последнего столетия задача «низкого старта» в весьма неблагоприятных условиях: денег нет, профессиональные кадры изведены под корень, «аномальные природные явления» и курирующий их МЧС одолевают, и так далее.

Понятно, что возможны и другие сценарии социально-криминально-экономического развития России в ближайшее десятилетие. Они также должны быть учтены при разработке национальной лесной политики, чтобы получился рабочий документ, а не набор «хотелок» или торжественных деклараций.